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Differenza appalto di servizi e incarichi

Comune di Ugento (LE) - ai sensi l _ art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003 - parere in merito alla possibilità di qualificare alcune tipologie d _ incarichi professionali nell _ ambito degli appalti di servizi di cui al D.Lgs n. 163/2006, ovvero quali incarichi di studio e consulenza con conseguente assoggettamento ai vincoli di cui all _ art. 3 commi 55 e 56 della L. n. 244/2007 e all _ art. 6, comma 7 del D.L. n. 78/2010.

Passiamo all’esame del merito, preliminarmente giova precisare che la valutazione delle modalità di affidamento di un servizio mediante l’istituto dell’appalto, ovvero della consulenza professionale ad esterni, rientra nella piena discrezionalità dell’amministrazione e non investe l’ambito in cui opera l’attività consultiva della Sezione, la quale può pronunciarsi solo su questioni di principio, alle quali l’Ente istante potrebbe conformare le proprie scelte gestionali.

Per quel che concerne la distinzione tra l’appalto di servizi e la consulenza (nell’accezione che qui rileva di collaborazione autonoma), il Collegio osserva che, ancorchè nella pratica entrambe le fattispecie contrattuali possano sovrapporsi, in quanto hanno in comune l’esecuzione di servizi, sotto il profilo ordinamentale integrano istituti giuridici differenti nei presupposti, nell’esecuzione e nei limiti.

La distinzione tra le due fattispecie di conferimento di servizi (appalto e consulenza) è stata ampiamente delineata dalla dottrina e dalla consolidata giurisprudenza amministrativa e contabile, ed i principi che ne costituiscono fondamento sono condivisi dalla Sezione.

Solo in via esemplificativa il Collegio rammenta che la consulenza è assimilata al contratto d’opera intellettuale, artistica o artigiana, disciplinato dagli artt. 2222 e seguenti del codice civile, che si manifesta nell’esecuzione di un’obbligazione di mezzi o di risultato, frutto dell’elaborazione concettuale e professionale di un soggetto competente nello specifico settore di riferimento, senza vincolo di subordinazione e in condizioni di assoluta indipendenza; nel contratto di appalto, invece, l’esecutore si obbliga nei confronti del committente al compimento di un’opera o di un servizio verso un corrispettivo in denaro, con organizzazione dei mezzi necessari (di tipo imprenditoriale) e con assunzione di un’obbligazione di risultato, nonché del rischio in proprio dell’esecuzione della prestazione (art. 1655 c.c.).

Con specifico riferimento alle fattispecie concrete prospettate dall’Ente interpellante, osserva il Collegio che il quesito è volto ad individuare la natura delle prestazioni da conferire mediante affidamento esterno, al fine di verificare l’applicabilità o meno della vigente normativa in materia di contenimento della spesa delle pubbliche amministrazioni.

In particolare, la normativa evocata dal Comune ha una notevole rilevanza in tema d’incarichi di collaborazione autonoma conferiti a professionisti esterni, non solo sotto il profilo strettamente contabile, ma anche organizzativo, infatti il richiamato art. 3 della Legge n. 244/2007 e s.m.i. prevede al comma 55 che:  “Gli enti locali possono stipulare contatti di collaborazione autonoma, indipendentemente dall’oggetto della prestazione, solo con riferimento alle attività istituzionali stabilite dalla legge o previste nel programma approvato dal Consiglio  ai sensi dell’art. 42, comma 2, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267” e al comma 56: “Con il regolamento di cui all’art. 89 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, sono fissati, in conformita' a quanto stabilito dalle  disposizioni  vigenti,  i limiti, i criteri e le modalita' per l'affidamento di incarichi di collaborazione autonoma, che si applicano a tutte le tipologie di prestazioni. La violazione delle disposizioni regolamentari richiamate costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale. Il limite massimo della spesa annua per incarichi di collaborazione  è fissato nel bilancio preventivo degli enti territoriali”.

Per quanto attiene, invece, al richiamo normativo di cui all’art. 6 comma 7 del DL n.78/2010 convertito in Legge n. 122/2010, il legislatore, nell’ambito di un ampio intervento in materia di riduzione dei costi degli apparati amministrativi, ha previsto che: “Al  fine  di  valorizzare  le  professionalita'  interne   alle amministrazioni, a decorrere dall'anno 2011 la spesa annua per  studi ed incarichi di  consulenza,  inclusa  quella  relativa  a  studi  ed incarichi di consulenza conferiti a  pubblici  dipendenti,  sostenuta dalle pubbliche amministrazioni di cui al  comma  3  dell'articolo  1 della  legge  31  dicembre   2009   n.196,   incluse   le   autorita' indipendenti, escluse le universita', gli enti  e  le  fondazioni  di ricerca e gli organismi equiparati nonche' gli incarichi di studio  e consulenza  connessi  ai   processi   di   privatizzazione   e   alla regolamentazione del settore finanziario , non puo' essere  superiore al 20 per cento di quella sostenuta nell'anno 2009. L'affidamento  di incarichi in  assenza  dei  presupposti  di  cui  al  presente  comma costituisce  illecito  disciplinare   e   determina   responsabilita' erariale. Le disposizioni di cui al presente comma non  si  applicano alle attivita' sanitarie connesse con il reclutamento,  l'avanzamento e l'impiego del personale delle Forze armate, delle Forze di  polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco”.

Orbene, entrambe le norme suindicate devono intendersi riferite esclusivamente a consulenze o collaborazioni autonome conferite nella forma dell’incarico professionale che, come già specificato, si configura come contratto di prestazione d’opera (ex. Art. 2222-2238 c.c.) riconducibile al modello della “locatio operis”, rispetto al quale assume rilevanza la personalità della prestazione resa dall’esecutore.

Osserva il Collegio che tali tipologie d’incarichi professionali sono estranee e comunque prescindono dalla facoltà, riconosciuta alle pubbliche amministrazioni, di avvalersi nei casi previsti dalla legge, di “personale specializzato” dipendente da altri enti pubblici utilizzando, eventualmente, moduli “convenzionali o pattizi”. Dunque, la precisazione dell’Ente istante in relazione all’affidamento d’incarichi a mezzo di sottoscrizione di convenzioni con altri enti pubblici (Agenzia del Territorio, Università ecc.) e la qualificazione della spesa a carico del comune come: “ … rimborso dei costi sostenuti dagli Organismi pubblici incaricati …” , sembrano  escludere aprioristicamente la sussistenza dei requisiti dell’incarico di consulenza nell’accezione in precedenza delineata e, invece, integrare una forma di collaborazione tra pubbliche amministrazioni che potrebbe assumere la veste giuridica della convenzione, dell’accordo ovvero del protocollo d’intesa. 



Approfondimenti
Deliberazione Corte dei Conti Lombardia, n. 51/2013:
Deliberazione Corte dei Conti Lombardia, n. 236/2013

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